Ikke lønnsomt å innføre utskillingsplikt

- BDO har gjennomført en sammenligning av rapporter om samfunnsøkonomiske effekter av tiltak for å fremme like konkurransevilkår. Rapporten konkluderer med at det ikke er gode samfunnsøkonomiske begrunnelser for å innføre en utskillingsplikt slik Oslo Economics foreslår i sin rapport, forklarer advokat i KS, Beatrice Dankertsen Hennyng.

Sammenlikning av BDOs og OEs rapporter

Bakgrunn

Sommeren 2016 satte regjeringen ned en arbeidsgruppe som skulle utrede og vurdere konkurranseforholdene mellom offentlige og private virksomheter.

Bakgrunnen for opprettelsen av arbeidsgruppen er at EFTAs overvåkningsorgan, ESA, mener at det offentliges skattefritak og konkursimmunitet, det vil si at det offentlige ikke kan gå konkurs, bryter med EU-reglene om offentlig støtte når det offentlige leverer tjenester som konkurrerer med private, dvs. når det offentlige driver økonomisk aktivitet.

Arbeidsgruppen skulle på denne bakgrunn vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å etterleve EØS-avtalen, og hvilke som ikke er påkrevet, men som kan være ønskelige av hensyn til like konkurransevilkår, effektiv ressursbruk og andre relevante hensyn.

Arbeidsgruppen skulle også vurdere om EØS-avtalen krever at det offentlige må skille ut økonomisk aktivitet i egne selskaper som er skattepliktige og kan gå konkurs.

På denne bakgrunn foreslo arbeidsgruppens flertall følgende tiltak:

• Innføre separate regnskap og skatteplikt for økonomisk aktivitet
• Innføre et generelt markedsaktørprinsipp: all økonomisk aktivitet i det offentliges regi skal drives på markedsmessige vilkår
• Nasjonalt tilsynsorgan lagt til konkurransetilsynet

Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke foreligger en plikt til utskilling etter støtte-regelverket. Et mindretall foreslo likevel å innføre en hovedregel om at økonomisk aktivitet skilles ut i egne rettssubjekter.

KS tok flere viktige dissenser:

Konkurranse på like vilkår

Arbeidsgruppen skulle også gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse for å klarlegge gevinster og kostnader forbundet med tiltakene. Denne delen av mandatet ble i liten grad svart ut i arbeidsgruppens rapport, og KS fikk derfor gjennomført et FoU-prosjekt som skulle se på de samfunnsøkonomiske konsekvensene av tiltakene som er foreslått. Rapporten ble utarbeidet av BDO og var ferdig i desember 2018.

BDO-rapporten konkluderer med at flere av tiltakene som ble foreslått vil føre til samfunnsøkonomisk ineffektivitet og bortfall av tjenestetilbud i mindre kommuner.

Nærings- og fiskeridepartementet engasjerte etter dette Oslo Economics til å se på de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de tiltakene som ble foreslått.

Oslo Economics har publisert to del-rapporter. Den siste – hovedrapporten – kom i januar i 2020. Den indikerer at en innføring av tiltakene for all offentlig økonomisk aktivitet som Hjelmeng-utvalget foreslo, ikke vil være lønnsomt fordi kostnadene antas å overstige nytten/gevinsten. Dette fordi tiltakene da vil treffe en rekke aktiviteter som skjer i så liten skala at de verken er egnet til å vri konkurransen eller påvirke samhandelen mellom EØS-stater, og dermed påføre disse aktivitetene unødvendige administrative kostnader. Det eksisterer imidlertid noen økonomiske aktiviteter som det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv vil være positivt å innføre tiltak for – typisk aktiviteter som skjer i stor skala.

De samfunnsøkonomiske vurderingene er såldes til dels sammenfallende i Oslo Economics-rapporten og BDO-rappporten.

I Oslo Economics rapporten ble det dog anbefalt å innføre krav om regnskapsmessig skille for aktiviteter med en faktisk eller forventet omsetning på mer enn fem millioner kroner. For aktiviteter med faktisk eller forventet omsetning på mer enn 12 millioner kroner, anbefales det videre å innføre en utskillingsplikt. Oslo Economics legger til grunn at å kreve utskilling av økonomisk aktivitet er en mer robust måte å sikre at aktiviteten skjer på like vilkår som private, enn å pålegge offentlige aktører å føre adskilte regnskap, samt anvende markedsaktørprinsippet og å betale skatt på overskudd.

Sentrale funn i BDO-rapport II

Etter å ha sammenlignet de to rapportene, konkluderer BDO med at Oslo Economics sitt forslag om å innføre en utskillingsplikt ved en omsetning på mer enn 12 millioner kan ramme både EØS-relevant og ikke-EØS relevant økonomisk aktivitet.

Terskelverdien er basert på en kalkyle av hvilken støtte skattefritaket vil innebære og som vil komme inn under de minimis reglene i EØS . Beregningen av terskelverdien på 12 millioner er videre basert på en driftsmargin på 25 prosent, men Oslo Economics anser selv at driftsmarginen på relevant aktivitet ligger nærmer 10 prosent. Legges 10 prosent driftsmargin til grunn, vil samme beregning gi en betydelig høyere terskelverdi.

Oslo Economics oppsummerer ikke sin samfunnsøkonomiske analyse på en måte som gjør det mulig å vurdere om tiltakene, særlig deres foreslåtte utskillelsesplikt, vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt på et nasjonalt nivå.

Videre fremheves at: "Når Oslo Economics videre ikke vurderer en generell innføring av tiltakene fra Hjelmeng-rapporten som samfunnsøkonomisk lønnsomt, men samtidig vurderer utskillingsplikt for aktiviteter på over 12 millioner i årlig omsetning som samfunnsøkonomisk lønnsom, strever vi med å finne argumentet for dette. Argumentasjonen synes å være at jo større den aktuelle omsetningen er, jo større er sannsynligheten for merkbare konkurransevridninger og samhandelspåvirkning."

- Når hverken utskillingsplikt er nødvendig for å etterleve EØS-avtalens regler om offentlig støtte eller samfunnsøkonomiske lønnsomt, kan vi ikke se noen gode grunner for at departementet skal følge Oslo Economics anbefaling, sier Beatrice Dankertsen Hennyng.